Перфильев С.В.[1], Кузнецова О.И.[2]

 ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В связи с повышенным интересом к формированию и развитию гражданского общества вопросы оценки его экономической эффективности становятся еще более актуальными. В статье рассматриваются проблемы экономической оценки территориального общественного самоуправления как важнейшего института гражданского общества. Проводится анализ измерителей гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления и предлагается перечень показателей, оценивающих ее экономический эффект.

Due to the increased interest in the formation and development of civil society the estimation of its economic efficiency becomes even more important. The article tackles the economic evaluation of the territorial public self-government as the most important institute of civil society. The authors carry out an analysis of the measuring instruments of civil activity at the level of territorial public self-government and offer a list of indicators estimating its economic effect.

 

Гражданское общество, территориальное общественное самоуправление, индикаторы эффективности

Civil society, territorial public self-government, efficiency indicators

 

1. Постановка проблемы.

Развитие России как правового и демократического государства повышает актуальность вопросов формирования в нем гражданского общества. Эффективные преобразования в государстве невозможны без участия гражданского общества, без гражданской активности членов этого общества и их гражданской ответственности. Именно институты гражданского общества способствуют формированию обратной связи между властью и обществом, объединению граждан вокруг насущных проблем, выявлению интересов различных слоев населения, вовлечению граждан в реализацию социокультурных инициатив органов власти.

В связи с этим можно наблюдать объективную заинтересованность граждан и государства в развитии институтов гражданского общества, различного рода самоуправляющихся объединений, составляющие основу этого общества, а также местного самоуправления как наиболее приближенного к гражданам уровня власти. Об этом свидетельствуют выступления государственных деятелей, включая президента страны, программы политических партий, документы стратегического характера по развитию страны в целом и отдельных ее регионов (концепции, доктрины, стратегии, долгосрочные программы развития), широкое обсуждение проблем в СМИ, а также рост числа проводимых в этой области научных исследований и общественных дискуссий.

Одной из форм объединения граждан для самостоятельного решения проблем по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Данную форму самодеятельности граждан можно определить как индикатор самоорганизации населения и готовности его к самоуправлению. Оценке экономической эффективности ТОС и посвящена данная статья.

В научной литературе все чаще задается вопрос об (если так можно сказать) «отдаче гражданственности» общества. Каковы могут быть экономические (материальные) выгоды от социального (гражданского) поведения, либо потери от отсутствия такого поведения. Можно ли вообще измерить экономическими (материальными) показателями (индикаторами) такие выгоды и потери. Можно ли каким то образом доказать, что гражданское поведение это не только социальная, культурная категория, но и экономическая, приносящая реальные финансовые результаты.

Несмотря на повышенный и продолжающий возрастать интерес к процессам развития и формирования гражданского общества в России, до сих пор нет достаточной ясности об экономике этого общества. Каким образом оценить экономические плюсы гражданственности и даже какие измерители для этого применить. Ниже представлен анализ измерителей гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления, а также анализируется их соответствие материалистическому (если так можно сказать) подходу, то есть оценке экономической выгоды.

2. Территориальное общественное самоуправление - институт проявления гражданской активности в России.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Основными формами реализации территориального общественного самоуправления являются собрания жильцов дома или подъезда, праздники двора и другие виды досуговых мероприятий по месту жительства, субботники, мероприятия по уборке придомовых территорий, посадка деревьев и т. д. Данные социологических опросов свидетельствуют о значимом уровне активности гражан: около 40% россиян принимают участие в субботниках и мероприятиях по уборке дворовой территории [9, с.36].

Распространение территориального общественного самоуправления на институциональном уровне также весьма значительно. По данным мониторинга, проводимого учеными Высшей школы экономики, территориальное общественное самоуправление имеется практически в каждом втором городском округе, в каждом третьем муниципальном районе, почти в каждом третьем городском поселении и в каждом четвертом сельском поселении [9, с.36]. При этом институционализация ТОС реализуется через принятие соответствующих нормативно-правовых актов, наличие организационных структур (например, советы территорий муниципального образования, уличные комитеты и т.п.).

Положительно оценивают территориальное общественное самоуправление и сами органы местного самоуправления. Эту форму участия населения в местном самоуправлении считают полезной в современных условиях 67% опрошенных глав городских округов, 43% глав муниципальных районов, 40% глав городских поселений и 30% глав сельских поселений [9, с.36].

Очевидно, в настоящее время можно говорить о сформировавшемся институте территориального общественного самоуправления в России, который вносит свой вклад не только в поддержание устойчивости и функционирование систем местного самоуправления, но и в существование всей общественной системы, развитие гражданского общества. Однако если институциональные основы (и не только основы) территориального общественного самоуправления можно считать сформированными и признаваемыми властью и населением, то как же (какими измерителями) оценить экономический эффект от этого института управления.

 3. Территориальное общественное самоуправление и социальный капитал.

В числе факторов благосостояния и экономического роста среди прочего указываются и нормы поведения, известные под термином «социальный капитал» (СК), который указывается в качестве «пропущенного звена» в существующих теориях экономического роста, без которого не удается объяснить широкий круг явлений от дееспособности демократических институтов и успехов и неудач государств в экономическом развитии до отношений в бизнес-сообществе, предотвращения пробок на дорогах, коллективного управления жилыми домами и пр [13, с.46].

Понятие социального капитала отличается многомерностью и исследуется в рамках социологии, политологии, экономики, антропологии и других дисциплин. Свои истоки данное понятие берет в трудах К. Маркса, М. Вебера, Э. Дюркгейма, А. Токвиля и др. К. Маркс сформулировал трактовку капитала как инвестиционного ресурса при производстве прибавочной стоимости [8]. М. Вебер способствовал распространению толкования понятия капитал на социальные отношения. Э. Дюркгейм обозначил, что солидарность служит укреплению современного общества [6]. А. Токвиль связял склонность к объединению для удовлетворения общих потребностей и общих интересов и успешность демократии [14]. Г. Беккер ввел понятие человеческий капитал, включив в трактовку капитала навыки человека, образование, состояние здоровья [1].

Сама категория социальный капитал впервые введена в оборот Л.Д. Ханифэн в 20-е года XX века. Автор утверждает, что социальный капитал формируется в результате взаимодействий членов семьи, общины и способствует улучшению жизни всей общины [2]. Дальнейшие исследования продолжили Дж. Джекобе в рамках изучения городов, Г.Лоури. Однако разработку первого теоретического анализа социального капитала связывают с именем П.Бурдье. По его мнению, социальный капитал представляет собой совокупность реальных или потенциальных ресурсов, связанных с обладанием устойчивой сетью … отношений взаимного знакомства и признания, что дает своим членам опору в виде коллективного капитала, «репутации», позволяющей им получать выгоду [5].

Дальнейшие исследования социального капитала проводит Дж.Коулман. Он утверждет, что подобно другим формам капитала, социальный капитал продуктивен. Он способствует достижению определенных целей, добиться которых при его отсутствии невозможно. В отличие от иных форм капитала, социальный капитал свойствен структуре связей между лицами и среди них. Социальный капитал облегчает производственную деятельность. Например, группа, внутри которой существует полная надежность и абсолютное доверие, способна совершить много больше по сравнению с группой, не обладающей данными качествами [7].

К. Поланьи также изучал сущность капитала и пришел к схожим выводам. Он считает, что обмен дарами способствует росту доверия, улучшает «качество» отношений, что служит основой для кооперации в достижении общих целей [12]. Одно из самых серьезных исследований социального капитала было проведено Р. Патнэмом. Он утверждает, что социальный капитал включает доверие, нормы и сети, способствует хорошему управлению, повышает эффективность общества путем содействия согласованным действиям [3;4]. Ф. Фукуяма также считает, что социальный капитал является результатом наличия доверия между членами общества [15]. Остром Э. в своих исследованиях выявила, что социальный капитал повышает эффективность самоорганизации местных сообществ для коллективного управления природными ресурсами, объектами локальной инфраструктуры, управлении жилыми домами и пр [11].

Таким образом, обобщая исследования, нетрудно заметить, что в основе территориального общественного самоуправления лежит именно социальный капитал. Именно благодарю ему люди, проживающие рядом, строят сообщество совместного управления принадлежащего им имущества, поддерживают порядок во дворе и на улице. И эффективность этого управления и наведения порядка тем выше, чем больше социальный капитал этого сообщества.

Социальный капитал как ресурс формирования и развития общественного самоуправления на местах рассматриваются и в работах российских ученых. Так, в своей работе «Экономическое значение социального капитала» [13, с.52] авторы приводят зависимость затрат по наведению порядка в зависимости от уровня социального капитала. При достаточном запасе СК издержки беспорядка относительно невелики и могут быть минимизированыя эффективными действиями без особых затрат на принуждение. При низком уровне СК издержки беспорядка значительно больше, и их сокращение сопровождается гораздо большим ростом затрат на принуждение. Речь в данном случае идет о том, чтобы в целях построения совместного взаимодействия удержаться от соблазна «бесплатного проезда». Координация требует самоограничения и отказа от поведения, когда можно добиться односторонней выгоды за счет противоположной стороны [10].

Аналогия с территориальным общественным самоуправлением очевидна. Чем эффективнее территориальное общественное самоуправление, тем больше порядка меньшими затратами. Соблазн «бесплатного проезда» в данном случае может быть трансформирован в соблазн «прокатиться за счет соседа», - «мне нравится жить там, где порядок и чистота, но пусть в его поддержании участвует сосед, а не я». Все тот же вопрос заключается в данном случае в том, какие измерители использовать для экономической оценки уровня гражданской активности.

 4. Измерение гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления.

Каких либо устоявшихся методик для измерения гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления, либо перечня показателей, отражающих активность граждан, в настоящее время не существует. Эмпирически можно провести сравнительный анализ тех показателей, которые применяются на практике в этих целях. Такой анализ даст возможность оценить хотя бы те процессы на уровне территориального общественного самоуправления, которые подвергаются анализу.

Первое, что встречается в различного рода отчетах, анализах, статистических данных и информации с сайтов муниципальных администраций и региональных правительств, это количество зарегистрированных органов территориального общественного самоуправления: количество комитетов (советов) ТОС в поселках, микрорайонах, кварталах, количество уличных и домовых комитетов ТОС.

Таблица 1. Количество органов ТОС в регионах России (см. прим.1)

Название города	Количество органов ТОС
Рязань	Всего органов ТОС 1503; из них: 34 комитета ТОС (21 в поселках, 13 в микрорайонах и кварталах), 155 уличных комитетов, 1301 домовой комитет
Белгород	Всего органов ТОС 119; из них: 27 советов территории, 92 ТОС (частный сектор, многоквартирные дома)
Тверь	Всего органов ТОС около 3100 (старших по подъездам, домам, председателей уличных комитетов и домовых советов, председателей советов ТОС)
Тамбов	Всего органов ТОС 417; из них: 18 советов территории, 399 ТОС (частный сектор, многоквартирные дома); нет ТОСов юр. лиц
Владимир	Всего органов ТОС 4036; из них: 47 комитетов ТОС, 111 уличных комитетов, 907 домовых комитетов, 1114 старших по домам, 1857 старших по подъездам
Самара	74 совета ТОС
Чебоксары	56 органов ТОС
Саратов	34 комитета ТОС

Оценивается также площадь, занимаемая территориальным общественным самоуправлением; количество жителей, проживающих на территориях органов общественного самоуправления (в абсолютном и процентном выражении); число активистов-общественников территориального общественного самоуправления и пр.

Помимо этого применяются следующие показатели гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления, которые можно сгруппировать по следующим критериям:

1. Информированность о ТОС (пропаганда в СМИ):

-    Наличие сайтов ТОС;

-     Наличие газеты или периодического издания;

-     Наличие страницы о ТОС на сайте администрации муниципалитета.

2. Активность молодежи в ТОС:

-      Наличие молодежного Совета ТОС;

-      Степень участия молодежи в мероприятиях в сфере ТОС;

-      Количество жителей и семей, получивших услуги, помощь и поддержку от молодежного актива ТОС;

-      Количество добровольцев, участвующих в организации мероприятий и деятельности ТОС;

-      Количество публикаций в СМИ о деятельности Молодежного Совета ТОС;

-      Количество разработанных и внедренных Молодежным Советом ТОС проектов по различной направленности.

3. Ресурсная обеспеченность ТОС:

-       Наличие долгосрочной целевой программы (региональной или муниципальной);

-       Наличие плана развития территории ТОС с планируемым бюджетом;

-       Наличие конкурсов и грантов по благоустройству территории ТОС;

-       Наличие организационно-методического оснащения деятельности ТОС;

4. Форма взаимодействия органов власти и ТОС (сотрудничество):

-       Учет мнения председателей ТОС при принятии решений в мероприятиях, касающихся развития территории, при принятии нормативно-правовых актов;

-        Количество мероприятий, проведенных совместно с администрацией муниципалитета;

-         Количество обращений ТОС в администрацию мунципалитета;

-         Количество проектов, реализованных ТОС совместно с органами власти;

-         Наличие программ по обучению и повышению уровня знаний активистов ТОС;

-         Наличие организационно-консультационной и финансовой поддержки гражданской активности со стороны законодательной и исполнительной власти муниципалитета, региона.

5. Уровень структурной организации ТОС.

-          Наличие института местного взаимодействия (ассоциации органов ТОС);

-          Участие в мероприятиях по обмену опытом деятельности ТОС;

-          Участие в региональных, федеральных мероприятиях, посвященных развитию ТОС.

Из приведенного перечня показателей совершенно очевидно, что в подавляющем своем большинстве измерению подвергаются процессы, а не результаты. Сам экономический эффект от деятельности территориального общественного самоуправления, гражданского поведения населения остается без внимания. Тогда как это и является конечной целью. Какие же показатели могут быть использованы для измерения экономики территориального общественного самоуправления. На наш взгляд, к таковым могут быть отнесены, в частности, следующие:

1. Размер платы за содержание 1 кв. м. жилой площади. Показатель может быть использован как в абсолютном, так и в относительном измерении, сравнивая затраты на содержания жилья в различных организаций территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья и жилищно-строительных кооперативов.

2. Объем средств, затрачиваемых ТОС на благоустройство прилегающей территории. Однако если этот показатель оставить именно в таком виде, то он будет показывать затраты. Для того, чтобы он показывал эффект, следует его учитывать совместно с затратами местных администраций на те же мероприятия. Тогда измеряется мультипликационный эффект затрачиваемых ресурсов, причем с обеих сторон, как со стороны территориального общественного самоуправления, так и со стороны местной администрации.

3. Общий объем затрат за поставляемые услуги: вывоз мусора, оплата за поставляемое тепло и воду и пр.

Выделенные показатели гражданской активности на уровне территориального общественного самоуправления отражают непосредственно конечные затраты пользователей, а наличие сравнительной базы позволит сопоставить эффективность территориального общественного самоуправления как на территории отдельного подъезда, дома, улицы и т.п., так и эффективность функционирования ТОС в различных муниципальных образованиях. Вместе с тем, наличие территориального общественного самоуправления как института гражданского общества имеет и значительный социальный эффект, который, в конечном счете, повышает и экономичекую отдачу от гражданственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление как важнейший элемент гражданского общества и как часть социального капитала общества может быть рассмотрен с экономической точки зрения. Существующие показатели, которыми измеряют деятельность ТОС, характеризуют его развитие с различных сторон. Однако оценке подвергаются процессы, а не экономические результаты. В то же время именно они являются конечной целью оценки территориального общественного самоуправления с экономической точки зрения. В этой связи стоимостные показатели, отражающие экономические результаты деятельности ТОС (например, размер платы за содержание жилой площади, объем средств, затрачиваемых на благоустройсмтво, затраты на предоставляемые услуги), наиболее целесообразно использовать для оценки экономической эффективности ТОС.

 

ЛИТЕРАТУРА

1. Мерсиянова И.В., Якобсон Л. И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 220 с.

2. Полищук Л., Меняшев Р. Экономическое значение социального капитала. // Вопросы экономики, 2011, №12, с. 46 – 65.

1. Becker, Gary S. Human Capital. — N.Y.: Columbia University Press, 1964.

2. Hanifan L.J. The Rural School Community Center// Annals of the American Academy of Political and Social Science – 1967. – р. 130 – 138.

3. Putnam R.D. Bowling Alone: America's declining social capital // Journal of Democracy. 1995. 6: 6578.

4. Putnam R.D. Making Democracy Work: Civic traditions in modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993.

5. Бурдье П. Формы капитала // Экономическая социология. 2002. Т. 3. № 5. С. 60-74.

6. Дюркгейм, Э. О разделении общественного труда. М.: Канон, 1996.

7. Коулман Дж. Капитал социальный и человеческий // Общественные науки и современность – 2001. – №3. – С.121-139.

8. Маркс К. Капитал. Т. 1 / Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. 2 изд. Т. 23.

9. Мерсиянова И.В., Якобсон Л. И. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 220 с.

10. Олсон М. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп: Пер. с англ. / М. Олсон. М.: Фонд Экономической Инициативы, 1995. - 165 с.

11. Остром Э. Управляя общим. Эволюция институтов коллективной деятельности. — М.: Мысль, ИРИСЭН, 2011.

12. Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени / Пер. с англ. А.А. Васильева и др. – СПб.: Алетейя, 2002.

13. Полищук Л., Меняшев Р. Экономическое значение социального капитала. // Вопросы экономики, 2011, №12, с. 46 – 65.

14. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. —554 с.

15. Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию. М., 2008.

ПРИМЕЧАНИЕ

1. Данные с официальных сайтов администраций городов России, 2010. (http://admrzn.ru/; http://www.beladm.ru/; http://www.tver.ru/; http://city.tambov.gov.ru/index.php?id=73 ; http://www.vladimir-city.ru/; http://www.city.samara.ru/; http://gov.cap.ru/default.aspx?gov_id=81; http://www.saratovmer.ru/ )